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我國(guó)四十年電力體制的完善與重構(gòu)

放大字體??縮小字體 發(fā)布日期:2018-05-30
核心提示:自2018年兩會(huì)以來(lái),電力體制改革、新能源發(fā)展、煤改電等話(huà)題成為了輿論關(guān)注焦點(diǎn)。政府工作報(bào)告中首次明確提出“要降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費(fèi)和輸配電價(jià)格,一般工商業(yè)電價(jià)平均降低10%”,預(yù)示今年將繼續(xù)提高電力市場(chǎng)化交易比重、推進(jìn)輸配電價(jià)改革、加強(qiáng)市場(chǎng)化運(yùn)作。
  自2018年兩會(huì)以來(lái),電力體制改革、新能源發(fā)展、煤改電等話(huà)題成為了輿論關(guān)注焦點(diǎn)。政府工作報(bào)告中首次明確提出“要降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費(fèi)和輸配電價(jià)格,一般工商業(yè)電價(jià)平均降低10%”,預(yù)示今年將繼續(xù)提高電力市場(chǎng)化交易比重、推進(jìn)輸配電價(jià)改革、加強(qiáng)市場(chǎng)化運(yùn)作。自2015年中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)“9號(hào)文”以來(lái),電力體制改革成效顯著,電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)加速完善,增量配網(wǎng)持續(xù)升溫、售電側(cè)改革持續(xù)推進(jìn)。展望未來(lái),電改是規(guī)則的重構(gòu),而中國(guó)作為全球最大的新興電力市場(chǎng),將在售電端、用電端、配電端帶來(lái)大量的產(chǎn)業(yè)機(jī)會(huì)。
 
  回顧我國(guó)近40年來(lái)電力體制的演變,“國(guó)有經(jīng)濟(jì)在電力行業(yè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用,同時(shí)電力作為基礎(chǔ)性行業(yè)要承擔(dān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的職能”是我國(guó)電改不同于其他國(guó)家的制度前提。“5號(hào)文”的本質(zhì)是在電力行業(yè)內(nèi)部的一次國(guó)資國(guó)企改革,而“9號(hào)文”則僅是對(duì)傳統(tǒng)電力體制的自我完善。同時(shí),由于現(xiàn)有電力體制自我完善的回旋余地依舊較大,所以真正的體制變革或許要以十年期為界來(lái)審視,而這段時(shí)間正是我們深化理論和認(rèn)識(shí)的重要時(shí)期。
 
  中國(guó)電力體制改革的歷程
 
  中國(guó)電力體制由整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制及電力行業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的定位和功能所決定,改革開(kāi)放之前如此,改革開(kāi)放至今仍是如此。我國(guó)電力體制改革不同于國(guó)外的制度前提在于,國(guó)有經(jīng)濟(jì)在電力行業(yè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用,同時(shí)電力作為基礎(chǔ)性行業(yè)要承擔(dān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的職能。
 
 
  “5號(hào)文”——電力資源配置機(jī)制的制度化
 
  隨著20世紀(jì)90年代國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn),“讓電力行業(yè)資源配置機(jī)制更加制度化”成為日益強(qiáng)烈的需求。黨的十四大提出“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”以后,全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)和基本原則得到系統(tǒng)化和具體化發(fā)展,電力體制改革的思路和方案逐步清晰。地方性制度創(chuàng)新也面臨著與宏觀調(diào)控的協(xié)調(diào)問(wèn)題。例如,與集資辦電相伴隨的多種電價(jià)制度,給電價(jià)體系、技術(shù)路線、環(huán)境保護(hù)等造成的不利影響成為國(guó)家宏觀調(diào)控的掣肘。
 
  制度化的標(biāo)志是2002年的“5號(hào)文”。盡管“5號(hào)文”相比于2015年的“9號(hào)文”,“體制”改革特征更明顯,但這些政策均圍繞國(guó)企改革紅利進(jìn)而實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控職能而制定。實(shí)際上,“5號(hào)文”的主要內(nèi)容實(shí)際上在20世紀(jì)90年代就已基本清晰,其本質(zhì)是在電力行業(yè)內(nèi)部的一次國(guó)資國(guó)企改革。
 
  短期的資源配置機(jī)制和長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,基本理順了集資辦電以來(lái)的國(guó)有企業(yè)、行業(yè)發(fā)展與宏觀調(diào)控,以及中央與地方(其中,地方利益的很大一部分是地方電力國(guó)企)間的關(guān)系。而這種電力資源配置機(jī)制一直維持至今。
 
  “9號(hào)文”——傳統(tǒng)電力體制的自我完善
 
  受2008年全球金融危機(jī)的影響,國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)出現(xiàn)重大變化,盡管期間政府通過(guò)強(qiáng)刺激政策一度緩解了增長(zhǎng)壓力,但隨著刺激作用的消退和全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化,國(guó)內(nèi)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題及深層體制問(wèn)題凸顯。所以黨的十八大以來(lái)開(kāi)始推進(jìn)全面深化改革,黨中央也提出了“能源革命”的戰(zhàn)略。
 
  經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化使得長(zhǎng)期以投資為導(dǎo)向的電力體制也需要適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增速換檔的現(xiàn)實(shí),作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的電力行業(yè)在宏觀調(diào)控中作用聚焦在為實(shí)體經(jīng)濟(jì)降低用能成本上。
 
  在這種背景下,電力體制改革面臨著艱難的權(quán)衡:一方面,傳統(tǒng)電力體制對(duì)行業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn),這是主要方面;另一方面,其弊端也在逐步顯現(xiàn),這是次要方面。這種權(quán)衡雖然增加了體制改革方案的難度,但卻決定了“9號(hào)文”的改革成為傳統(tǒng)電力體制的一種自我完善。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
 
  第一,再次推動(dòng)權(quán)力下放,下放權(quán)力包括投資審批、計(jì)劃電量放開(kāi)、市場(chǎng)設(shè)計(jì)與建設(shè)(內(nèi)含定價(jià))、增量配網(wǎng)和售電市場(chǎng)等,力度遠(yuǎn)較集資辦電時(shí)期更大。
 
  第二,通過(guò)放開(kāi)計(jì)劃電量制、推動(dòng)市場(chǎng)化交易實(shí)現(xiàn)降價(jià),其作用機(jī)制在于使電量配置向長(zhǎng)期平均成本更低的電廠和機(jī)組集中,從而降低交易電價(jià)。
 
  第三,通過(guò)獨(dú)立輸配電價(jià)理順電價(jià)傳導(dǎo)機(jī)制,并壓低輸配成本,其作用機(jī)制在于壓縮與電網(wǎng)無(wú)關(guān)的成本,一定程度上強(qiáng)化成本約束。
 
  第四,推動(dòng)去產(chǎn)能,壓縮中小機(jī)組規(guī)模,提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)性,降低長(zhǎng)期平均成本。
 
  第五,通過(guò)中央和地方的電力國(guó)有資產(chǎn)重組,壓縮無(wú)效資產(chǎn),降低杠桿率;實(shí)現(xiàn)縱向與橫向經(jīng)濟(jì)性,降低長(zhǎng)期平均成本。
 
  “體制”改革的著力點(diǎn)
 
  形成“從市場(chǎng)價(jià)格,到企業(yè)投資,到市場(chǎng)規(guī)模,到供求關(guān)系”的內(nèi)生循環(huán)反饋機(jī)制,需要在四個(gè)環(huán)節(jié)采取針對(duì)性的“體制”改革措施,也就是說(shuō),實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)移-補(bǔ)充-重組-整合”的系統(tǒng)改革。
 
  第一,將國(guó)企投資激勵(lì)從行業(yè)外轉(zhuǎn)移到行業(yè)內(nèi)。
 
  第二,將現(xiàn)貨市場(chǎng)補(bǔ)充進(jìn)電力市場(chǎng)循環(huán)反饋機(jī)制的鏈條中。
 
  第三、通過(guò)電網(wǎng)結(jié)構(gòu)性重組來(lái)建立適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。
 
  第四,整合分散的能源管理職能,為電力體制改革提供組織保障。
 
  對(duì)電力體制改革的展望
 
  傳統(tǒng)體制下的短期資源配置機(jī)制與長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,在20世紀(jì)90年代和本世紀(jì)初得到制度化確立以來(lái),一直保持穩(wěn)定。但傳統(tǒng)計(jì)劃已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的要求,尤其難以保持國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用與行業(yè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的一致性。
 
  對(duì)當(dāng)下而言,推動(dòng)電力體制改革,落腳點(diǎn)依舊在于理順國(guó)有經(jīng)濟(jì)、行業(yè)利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。但隨著以投資為主的國(guó)企紅利漸弱,通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)挖掘新的紅利來(lái)源,正是更好發(fā)揮電力國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用的必然選擇,這與競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的作用完全一致。以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)紅利接續(xù)國(guó)企改革紅利,是中國(guó)電力體制改革的主線。
 
  推進(jìn)電力體制改革首先需要頂層設(shè)計(jì),而現(xiàn)有改革遵循的是一條自我完善的路徑,這是一種矛盾。這種矛盾固然有其現(xiàn)實(shí)條件,但也決定了這種狀況必然是不可持續(xù)的,是階段性的。
 
  當(dāng)然,這一階段可能比較長(zhǎng)。隨著宏觀形勢(shì)穩(wěn)中向好,現(xiàn)有電力體制自我完善的回旋余地依舊較大。真正的體制變革或許要以十年期為界來(lái)審視。這段時(shí)期恰是我們不斷深化對(duì)中國(guó)電力體制改革理論和政策認(rèn)識(shí)的重要時(shí)期。

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